U priopćenju nakon sjednice Ustavni sud navodi kako Vlada nije prekoračila svoje ovlasti pri uvođenju potvrda
Ustavni sud donio je odluku da
su COVID potvrde u sustav zdravstva i socijalne skrbi,
uvedene u skladu s Ustavom. Odbio je i prijedloge za ocjenom
ustavnosti oko ovlasti Stožera civilne zaštite, obveznog
testiranja zaposlenika u zdravstvu i socijali te posebnih
mjera prilikom prijema pacijenata.
Ocjenu ustavnosti zatražili su sindikati, a o COVID
potvrdama za tzv. javni sektor Ustavni sud još nije
raspravljao jer nije došlo očitovanje Vlade. Most bi
sutra trebao objaviti koliko su potpisa skupili za referendum o
uvođenju obaveznih COVID potvrda.
U priopćenju nakon sjednice Ustavni sud navodi kako Vlada
nije prekoračila svoje ovlasti pri uvođenju potvrda.
”Osporenom Odlukom uspostavljen je, u svrhu provedbe Uredbe (EU)
2021/953, 2 nacionalni sustav za izdavanje EU digitalne COVID
potvrde radi olakšavanja slobodnog kretanja građana tijekom
pandemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2,
učinkovitijeg doprinosa postupnom ukidanju ograničenja kretanja,
uz istodobno ostvarivanje visoke razine zaštite javnog zdravlja.
Predlagatelj je osporio samo točku II. stavak 2. te Odluke.
Ustavni sud utvrdio je da to što je točkom II. stavkom 2.
osporene Odluke predviđeno da se EU digitalne COVID potvrde na
nacionalnoj razini mogu koristiti i u druge svrhe sukladno
odlukama Stožera donesenim na temelju ZZP-a ne znači da je Vlada
prekoračila svoje ovlasti i obveze u provedbi Uredbe (EU)
2021/953. U vezi s navedenim konstatirao je da je korištenje EU
digitalnih COVID potvrda Stožer predvidio u više svojih odluka,
od kojih su neke predmet ustavnosudskih postupaka”, navode u
priopćenju.
Sve odluke koje je objavio Ustavni sud prenosimo u
cijelosti:
Ovlasti Stožera civilne zaštite
Sud nije prihvatio prijedloge za ocjenu suglasnosti s Ustavom
članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (u
daljnjem tekstu: ZZP), te članaka 5. i 10. Zakona o izmjenama i
dopunama ZZP-a. U navedenom rješenju Ustavni sud ponovio je svoja
stajališta iz rješenja broj: U-I1372/2020 i dr. od 14. rujna
2020.1 o “aktiviranju” članka 17. Ustava odnosno o odnosu članaka
16. i 17. Ustava, o ovlastima Stožera civilne zaštite (u daljnjem
tekstu: Stožer) za donošenje odluka/mjera propisanih ZZP-om, o
pravnoj naravi tih odluka, te o načelima na temelju kojih
ispituje ustavnost i zakonitost odluka Stožera u svakom pojedinom
slučaju. Stoga je Ustavni sud ponovno naglasio da pri
propisivanju mjera za nadzor nad epidemijom/pandemijom ovlašteni
donositelj propisa (u konkretnom slučaju: Stožer) mora poštovati
načelo razmjernosti, osiguravajući da je mjera prikladna za
zaštitu javnog zdravlja (test prikladnosti), da se ta zaštita
nije mogla jednako učinkovito postići manje restriktivnom mjerom
(test nužnosti), te da je mjera razumna uzimajući u obzir druge
suprotstavljene društvene interese i stupanj ograničavanja
ljudskih prava i temeljnih sloboda (razmjernost stricto sensu).
Sažeto, ovlašteni donositelj dužan je, na temelju raspoloživih
znanstvenih spoznaja dostupnih u trenutku donošenja propisa ili
njegovih izmjena, donijeti onu mjeru za koju ocijeni da je
najmanje restriktivna, s jedne strane, a da jednako učinkovito
štiti javno zdravlje od bolesti COVID-19, s druge strane. S tim u
vezi Ustavni sud, u uvjetima pandemije COVID-19 koja još uvijek
traje, od donositelja mjera očekuje da mjere koje donosi
(naređuje) ubuduće sadrže obrazloženje na temelju kojeg će
adresati tih mjera, kao i javnost, biti upoznati s razlozima zbog
kojih je pojedina mjera donesena, odnosno iz kojeg će biti
razvidno da je poštovano ustavno načelo razmjernosti. U odnosu na
prigovor o nadzoru nad radom Stožera, Ustavni sud ponavlja da
Stožer djeluje pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske
koja je prema Ustavu 1 “Narodne novine” broj 105/20. 2 odgovorna
Hrvatskom saboru, a o kojem ovisi u kojoj će se mjeri koristiti
svojim ovlastima nadzora rada Vlade.
Testiranje zaposlenika zdravstvenih ustanova
Sud nije prihvatio prijedloge za ocjenu suglasnosti s Ustavom i
zakonom Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog
testiranja svih zaposlenika zdravstvenih ustanova, trgovačkih
društava koje obavljaju zdravstvenu djelatnost te privatnih
zdravstvenih radnika na virus SARS-CoV-2 i Odluke o uvođenju
posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja svih zaposlenika u
djelatnosti socijalne skrbi na virus SARS-CoV-2. Osporenim
odlukama uvedena je mjera obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2
svih zaposlenika koji dolaze na posao u zdravstvenom sustavu,
odnosno u zdravstvenim ustanovama, trgovačkim društvima koja
obavljaju zdravstvenu djelatnost i kod privatnih zdravstvenih
radnika, te u sustavu socijalne skrbi, najmanje dva puta tjedno.
Izuzetno, testiranje nije obvezno za one zaposlenike koji
ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti COVID-19,
osim ako imaju znakove respiratorne infekcije, druge simptome ili
znakove zarazne bolesti COVID-19 ili pozitivnu epidemiološku
povijest bolesti. 2 Uredba (EU) 2021/953 Europskog parlamenta i
Vijeća od 14. lipnja 2021. o okviru za izdavanje, provjeru i
prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i
preboljenju bolesti COVID-19 (EU digitalna COVID potvrda) radi
olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije bolesti COVID19
(“Službeni list Europske unije”, broj L 211/1 od 15. lipnja
2021.; u daljnjem tekstu: Uredba (EU) 2021/953). 3 Uz već
navedeno o zakonitosti mjera i legitimnom cilju mjera na
generalnoj razini u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-1372/2020 i
dr. od 14. rujna 2020., Ustavni sud utvrdio je da je u konkretnom
slučaju, tj. u slučaju osporenih odluka, legitimni cilj obveze
testiranja zaposlenika u zdravstvenom sustavu i sustavu socijalne
skrbi zaštita zdravlja i života pacijenata i korisnika socijalne
skrbi koji borave u ustanovama, a koji su ranjiviji zbog
oslabljenog imunološkog odgovora uslijed životne dobi ili
bolesti. Prema tome, cilj mjere je prije svega zaštita pacijenata
i korisnika ustanova socijalne skrbi koji borave u tim
ustanovama, tj. smanjiti na minimum rizik od zaraze tih osoba.
Legitimni cilj istovremeno je zaštititi i živote i zdravlje
zaposlenika u zdravstvenom sustavu i sustavu socijalne skrbi koji
su neophodni u pružanju usluga, kao i održivost samih tih
sustava. Sažeto, legitimni cilj osporene mjere je, inter alia,
omogućiti neometano funkcioniranje zdravstvenog sustava i sustava
socijalne skrbi u uvjetima pandemije SARS-CoV-2. Polazeći od
navedenog, Ustavni sud utvrdio je da osporena mjera slijedi
legitimni cilj. Ustavni sud ocijenio je da prema rezultatima
znanstvenih istraživanja, znanstvenih radova i prikupljenim
iskustvima stečenima za vrijeme epidemije, koji su predočeni
Ustavnom sudu proizlazi da je znatno manja vjerojatnost zaraze i
širenja bolesti COVID-19 među osobama koje su cijepljene ili
preboljele bolest COVID-19 nego među necijepljenim osobama (vidi
podrobnije u točki 13.3. obrazloženja rješenja). Također, netočna
je tvrdnja pojedinih predlagatelja o jednakoj mogućnosti zaraze
od strane cijepljenih i necijepljenih osoba, s obzirom da iz
većeg broja znanstvenih i stručnih radova proizlazi da su
zdravstveni radnici koji su cijepljeni u manjem riziku od onih
necijepljenih i predstavljaju manji rizik za pacijente nego
necijepljeni zdravstveni radnici. Stoga nametanje obveze
testiranja zdravstvenih djelatnika i djelatnika socijalne skrbi
na virus SARS-CoV-2 koji dolaze na posao, najmanje dva puta u
sedam dana, nije doneseno proizvoljno, već se temelji na
znanstvenim i stručnim radovima te iskustvima prikupljenima
tijekom godine i pol trajanja pandemije. Ustavni sud utvrdio je
da je uz nespornu zakonitost i legitimnost cilja, donositelj
osporenih odluka utvrdio sve relevantne čimbenike za njihovo
donošenje koji su mu bili dostupni u vrijeme njihovog donošenja,
te je odredio mjeru koja je prikladna, nužna i razmjerna cilju
koji se želi postići, a ujedno ne predstavlja prekomjeran teret
za njezine adresate. Ovo stoga što je osporenom mjerom uvedeno
obvezno testiranje, a ne cijepljenje, za zaposlenike u
zdravstvenom sustavu i sustavu socijalne skrbi najmanje dva puta
u sedam dana. Testiranje je epidemiološka mjera podobna za rano
otkrivanje prisutnosti virusa. Postupak testiranja je brz,
bezbolan, rezultati su poznati u kratkom roku, a potrebno ga je
provesti dva puta tjedno. Testiranje nije obvezno za zaposlenike
koji ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti
COVID-19, osim ako imaju znakove respiratorne infekcije, druge
simptome ili znakove zarazne bolesti COVID-19. Prema tome
zaposlenici imaju mogućnost izbora, cijepljenje, koje je dostupno
i besplatno, ili testiranje koje se provodi pri dolasku na posao,
najmanje dva puta u sedam dana. Testiranje je omogućeno na
nekoliko tisuća mjesta u Republici Hrvatskoj, a trošak testiranja
snosi poslodavac. 4 Pojedini predlagatelji isticali su da je
točkom 7.3.2. Rezolucije broj 2361 Vijeća Europe propisano da su
države dužne osigurati da nitko nije diskriminiran zbog toga što
nije cijepljen, bilo zbog mogućih zdravstvenih rizika ili zato
što to ne želi, kao i da je točkom 7.3.1. propisano da su države
dužne osigurati da građani budu obaviješteni da cijepljenje nije
obvezno i da nitko ne može biti izložen političkom, društvenom
ili drugom pritisku da bude cijepljen ako to ne želi.3 Navedeni
prigovor povezan je s prigovorom da se osporenim odlukama zapravo
uvodi opća obveza cijepljenja, odnosno da je cilj osporene mjere
“prisiliti” pojedince na cijepljenje. Ustavni sud te prigovore
ocijenio je očito neosnovanim. Naime, adresatima je, kako je već
navedeno, ostavljena mogućnost izbora, cijepljenje, koje je
dostupno i besplatno, ili testiranje, koje se provodi pri dolasku
na posao, najmanje dva puta u sedam dana, i koje, iako može
izazivati neugodu, prema ocjeni Ustavnog suda ne predstavlja
prekomjerni teret za zaposlene. Nadalje, predlagatelji nisu
pokazali da bi postojalo nejednako postupanje prema pojedincima
na temelju njihovog cijepnog statusa, odnosno da je određena
skupina pojedinaca stavljena u nepovoljniji položaj u odnosu na
cijepljene pojedince. Osporena mjera prima facie upućuje na to da
su svi pojedinci, dakle i necijepljeni, dužni predočiti COVID
potvrdu. Stoga obveza predočenja COVID potvrde nije uvjetovana
njihovim cijepnim statusom jer se ona može ishoditi i na temelju
dokaza o preboljenju ili testiranju, pa je osporena mjera jednako
primjenjiva, neovisno o njihovom cijepnom statusu, na sve
pojedince koji žele pristupiti zdravstvenim uslugama u
zdravstvenom sustavu. Činjenica jest da cijepljeni i oni koji su
preboljeli ne moraju udovoljiti dodatnom uvjetu testiranja,
međutim, navedeno ne upućuje da su tim uvjetom necijepljeni
pojedinci koji nisu preboljeli bolest COVID-19 stavljeni u
nepovoljniji položaj u odnosu na cijepljene ili one koji su
navedenu bolest preboljeli i da im je time nametnut nerazmjeran
teret. Europski sud za ljudska prava u predmetu Zambrano protiv
Francuske (br. 41994/21, odluka od 7. listopada 2021.) utvrdio je
da COVID potvrde, dokle god necijepljenim pojedincima omogućuju
da potvrdu ishode dokazom o preboljenju ili dokazom o provedenom
testiranju, kao alternativama cijepljenju, ne predstavljaju
zakonodavnu mjeru koja uvodi cijepljenje ili koja de facto
obvezuje pojedince na cijepljenje. Uz navedeno, Ustavni sud
istaknuo je da se opća obveza cijepljenja može uvesti samo
zakonom, a ne odlukama Stožera. Slijedom svega navedenog, Ustavni
sud utvrdio je da zahtjev da se obvezno testiraju osobe koje nisu
cijepljene i koje nisu preboljele bolest COVID-19 u ovom slučaju
ima objektivno i razumno opravdanje. Osporena mjera ima 3 Riječ
je o Rezoluciji koju je usvojila Parlamentarna skupština Vijeća
Europe 27. siječnja 2021. naziva COVID-19 cjepiva: etička, pravna
i praktična pitanja, koja sadrži preporuke u odnosu na razvoj
COVID-19 cjepiva, raspodjelu COVID-19 cjepiva, osiguravanje
široke primjene cjepiva, cijepljenje djece i nadzor dugoročnih
nuspojava COVID-19 cijepljenja i njihove sigurnosti. 5 legitiman
cilj i razmjerna je u smislu da je uspostavljena pravedna
ravnoteža između interesa zajednice i poštovanja prava i sloboda
pojedinaca. U odnosu na prigovore predlagatelja da se zabranom
zaposlenicima boravljenja u prostorijama poslodavca izravno i
neposredno ograničava njihovo pravo na rad i slobodu rada ako se
odbiju testirati odnosno predočiti EU digitalnu COVID potvrdu ili
odgovarajući drugi dokaz, Ustavni sud naveo je da koje će to
daljnje posljedice imati na radni odnos tih osoba ne određuju
osporene odluke već opći propisi radnog prava te propisi koji
uređuju javnu i državnu službu. U odnosu na prigovore pojedinih
predlagatelja da su zaposlenici zdravstvenog sustava i sustava
socijalne skrbi u nejednakom položaju u odnosu na ostale
zaposlenike, jer se mjera obveznog testiranja odnosi samo na
njih, Ustavni sud utvrdio je da je s obzirom na pogoršanje
epidemiološke situacije i povećanog rizika nužno bilo uvesti
mjeru kojom bi se smanjio rizik da zaposlenici zaraze osobe na
skrbi u njihovim ustanovama, čiji su životi i zdravlje dodatno
ugroženi zbog primarne bolesti i narušenog imuniteta. Stoga je
legitimno u određenim djelatnostima, u kojima je procijenjeno da
postoji opasnost osobite izloženosti riziku od prijenosa i
širenja zarazne bolesti, uvesti posebne sigurnosne mjere, u ovom
slučaju obvezu testiranja ili dokazivanja o cijepljenju ili
prebolijevanju bolesti. Time se ujedno utječe i na održivost
zdravstvenog sustava i sustava socijalne skrbi, kao i na
kontinuitet u pružanju zdravstvene zaštite i socijalne skrbi.
Stoga je, po naravi radnih mjesta i poslova skrbi o
najugroženijoj skupini stanovništva na liječenju i smještaju u
socijalnoj skrbi, ta mjera najprije uvedena u te djelatnosti.
Proizlazi, dakle, da opseg mjera ovisi o trenutnoj epidemiološkoj
situaciji. Ustavni sud istaknuo je da je, u međuvremenu, stupila
na snagu Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog
testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika,
službenika i namještenika u javnim službama, službenika i
namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te
zaposlenika trgovačkih društava i ustanova, 4 kojom je obveza
testirana proširena i na tzv. javni sektor, koja je također
osporena pred Ustavnim sudom. O suglasnosti s Ustavom te Odluke
Ustavni sud odlučit će naknadno nakon što zaprimi zatraženo
očitovanje Vlade Republike Hrvatske odnosno nakon što protekne
rok koji je ostavljen Vladi za dostavu traženog očitovanja.
Prijem pacijenata
Sud nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o uvođenju posebne
sigurnosne mjere koju su zdravstvene ustanove, trgovačka društva
koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i privatni zdravstveni
djelatnici obvezni provoditi prilikom prijema pacijenata.
Osporenom Odlukom uvedena je obveza pružatelja zdravstvenih
usluga da zatraže predočenje EU digitalne COVID potvrde ili
odgovarajućeg drugog dokaza o 4 “Narodne novine” broj 121/21. 6
cijepljenju, preboljenju odnosno testiranju (navedenog u točki
IV. Odluke) pri prijemu pacijenata kod kojih se planira
hospitalizacija, provođenje dijagnostičko-terapijskih zahvata
koji generiraju aerosol u njihovim prostorima, od drugih
pacijenata kojima je potrebna medicinska skrb ako postoji visok
rizik od širenja zaraze, te od pratnje pri porodu, od roditelja
ili skrbnika djece koji borave na smještaju s djecom i od pratnje
i posjetitelja hospitaliziranih pacijenata. Polazeći od svojih
načelnih stajališta iz rješenja broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14.
rujna 2020. te stajališta izraženih u naprijed navedenim
rješenjima, Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za ocjenu
ustavnosti i zakonitosti ove Odluke. Sažeto, ocijenio je da
sijedi legitiman cilj i ispunjava zahtjeve razmjernosti.
Ustavni sud RH navedena rješenja donio je s deset glasova za i
tri glasa protiv.
Najavljena je i konferencija za medije na kojoj će
predsjednika suda Miroslav
Šeparović otkriti više detalja o odluci.